"Gardons nos terrains pour les générations futures"

Paperjam: La Note 23 du Liser avait causé beaucoup de bruit en 2019. Le degré de concentration du potentiel foncier vous avait-il surpris? Dans la capitale, par exemple, 11 familles et 11 sociétés cumulent 63% des terrains, estimés à une valeur de 3,8 milliards d'euros.

Henri Kox: Nous avons depuis refait et précisé l'exercice dans la Note 29, avec le même résultat. Un tel degré de concentration dans le patrimoine peut certes choquer, mais, en soi, il n'est pas surprenant. Sans une politique plus ciblée et contraignante, nous n'arriverons pas à une mobilisation de ce potentiel. La politique du ministère du Logement, voire du gouvernement, mise sur une refonte d'un arsenal de lois en vue de cette mobilisation. Le Pacte logement 2.0 et son article 29bis (de la loi modifiée de 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain) sont un premier pas dans cette direction et nous permettent de mobiliser et intégrer ce potentiel dans notre politique du logement abordable. D'autres lois compléteront cette politique, comme le Baulandvertrag, avec son obligation de développer et de construire, le remembrement ministériel, les impôts fonciers, dont celui visant la mobilisation et la taxe sur les logements vides. Avec le Pacte logement 2.0 et son article 29bis, une part du foncier revient à la main publique pour créer des logements abordables. Le constat est clair: en comparaison avec d'autres pays ou d'autres villes, nous avons un manque flagrant de logements abordables. La ville de Vienne, comme de nombreuses autres villes ailleurs, a commencé à en créer il y a 100 ans. Le premier bourgmestre de l'époque disait: "Si nous ne sommes plus, les pierres parleront à notre place." Notre stratégie est d'augmenter substantiellement le nombre de logements abordables en main publique, c'està-dire soit de l'Etat, soit des communes, soit des associations à but non lucratif.

Paperjam: L'article 29 bis peut-il vraiment contrecarrer la concentration foncière? Comment fonctionne-t-il?

Henri Kox: Le premier objectif de l'article 29, et surtout du 29bis, n'est pas la déconcentration foncière, mais la création de logements abordables lors de la réalisation d'un PAP. Au lieu d'être taxé sur une importante plus-value, le promoteur doit céder une partie du terrain à cette fin. Ceci permet à la main publique de créer une réelle alternative, avec un marché de logements abordables et qui restent abordables ad infinitum.

Il est important que l'État veille à ce que tout le monde ait un toit. C'est pour cela que nous avons inscrit le droit au logement digne, et non pas le droit à la propriété en tant que telle, dans la nouvelle Constitution. D'ailleurs, c'est une de mes revendications pour les prochaines élections. Il faut augmenter le taux de la part qui va à l'entité publique pour qu'on puisse garantir à l'avenir un logement décent pour tous.

Paperjam: Comment allez-vous faire cette distinction entre droit au logement et droit à la propriété?

Henri Kox: Il est primordial pour beaucoup de gens, surtout dans les premiers déciles de la population, c'est-à-dire les ménages avec des revenus plus modestes, de pouvoir se loger dignement. (Pour calculer la répartition des revenus au Luxembourg, la population est classée en 10 groupes de taille égale. Le premier décile correspond aux 10% de ménages ayant les revenus équivalents les plus bas, tandis que k dernier décile regroupe les 10% de ménages ayant les revenus équivalents les plus élevés, ndlr.) Pour garantir cela, une offensive publique d'investissement dans le logement abordable est nécessaire. Cette stratégie se décline en quatre lois qui sont toutes de mon ressort. Il y a d'abord la loi qui implique les communes, le Pacte logement 2.0. Il y a ensuite la loi sur le Fonds spécial de soutien au développement du logement, c'est-à-dire la mobilisation de l'argent. Cet investissement public implique aussi le secteur privé, parce que c'est ce dernier qui construit pour l'État. Ce que l'Etat doit garantir, c'est un cadre strict et légal, avec une quantité de mètres carrés, une densité et des hauteurs définies. Ce cadre est défini dans les deux derniers projets de loi visant la réforme des aides à la pierre et des aides individuelles au logement.

Paperjam: Le Fonds du logement n'obtient pas les terrains mobilisables à court terme. Quand vous parlez de "part publique", à quoi faites-vous référence exactement? Au pourcentage de terrains en main publique ou au parc locatif?

Henri Kox: L'article 29 bis est un exemple parfait du modèle luxembourgeois. Il y a trois ans, nous avions commencé à en discuter avec la Chambre des métiers et la Fédération des artisans, afin de savoir comment augmenter la densité de construction dans les communes tout en comblant le manque de logements abordables. Parallèlement, nous avons mis en musique ces idées à titre d'exemple dans un grand PAP à Mersch, avec les représentants du promoteur privé, du promoteur public et de la commune. Si un nouveau projet de PAP se met en place, un promoteur qui voudra construire 100 logements pourra avoir l'autorisation de la commune de construire 110 logements. La commune ou l'État paiera la construction de ces 10 logements supplémentaires, et la part de terrain reviendra sans compensation financière à la commune ou à l'État. C'est du win-win.

Paperjam: Le secteur privé, notamment la Chambre immobilière, affirme qu'il n'a pas été associé à votre démarche, qu'il n'a pas accès à vous en tant que ministre du Logement. C'est donc faux?

Henri Kox: Je suis toujours là pour discuter avec ce secteur. La commune de Differdange a, par exemple, un super projet avec une tour énorme où elle a racheté la partie qui sera consacrée au logement abordable, et où nous profiterons d'une augmentation de la densité. La construction elle-même et le reste reviendront au promoteur privé. Ce sont de tels projets dont on discute le plus avec le secteur privé. Un autre exemple est celui de Rout Las, projet lancé par un promoteur privé à Esch. À la fin, et grâce au plan sectoriel logement, une proportion substantielle du terrain, à savoir 30%, reviendra à la main publique, en plus de l'augmentation de la densité constructible. Ce n'est pas encore l'article 29 qui joue ici. Je crois très fort au potentiel de ces projets pilotes en collaboration avec le secteur privé. Par ailleurs, il faut rappeler que tous les investissements dans le logement abordable reviennent à la fin aux sociétés de construction, car ce sont elles qui construisent.

Paperjam: Le Pacte logement 2.0 permet aux communes d'être accompagnées par un conseiller logement. Quels sont les retours que vous avez du terrain? Combien de communes ont déjà fait appel à cette aide?

Henri Kox: Le but du Pacte logement 1.0 était d'augmenter le logement abordable. Or, le résultat était mitigé, pour ne pas dire mauvais. C'est pourquoi nous avons inscrit une obligation de résultat dans la loi. Dès qu'une commune crée des logements abordables, elle aura des subventions à hauteur de 75% du coût de ces logements. C'est une incitation pour que les communes s'engagent dans une politique de logement abordable. Pour moi, cela reste une responsabilité partagée entre l'État et les communes. Le Pacte logement 2.0 leur accorde dès lors des fonds supplémentaires et un appui en expertise. Nous devons évidemment les aider, et c'est pour cela que nous avons mis en place des conseillers logement. Ils nous donnent d'abord un feed-back des problématiques du terrain et favorisent en même temps un échange des best practi ces. Ils soutiennent les communes dans l'élaboration de leur programme d'action local logement, c'est-à-dire d'une stratégie de logement. On en a besoin dans toutes les communes. Jusqu'à présent, cette vision d'ensemble faisait défaut. Nous ne savions pas où se trouvaient tous ces logements subventionnés dans le passé. La commune n'a pas besoin de construire elle-même, mais peut faire appel à un promoteur public. Ces professionnels de l'"abordabilité" peuvent l'aider à réaliser ce type de logements, et même à les gérer par la suite. Les grandes communes le font elles-mêmes, mais les 102 communes peuvent entrer dans ce système.

Paperjam: Les communes ne pourront plus se soustraire à cette politique?

Henri Kox: L'article 29bis de la loi modifiée de 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain crée un automatisme, une obligation légale, dès qu'un PAP a une certaine envergure. 10, 15 ou 20% vont automatiquement à l'État ou aux communes. Pour les sites du plan sectoriel logement, c'est même 30%. Nous sommes face à une dynamique de partage des responsabilités. Cela ne peut se faire qu'ensemble.

Paperjam: Quel est l'impact de l'article 29 bis sur l'autonomie communale?

Henri Kox: Prenons l'exemple de la sécurité. J'étais bourgmestre dans une commune. Et je le vois aussi avec ma casquette de ministre de la Sécurité intérieure. La police ne peut pas gérer seule tous les problèmes dans une commune. La responsabilité est toujours partagée. Sans une collaboration étroite entre les communes et le ministère de la Sécurité intérieure, on ne peut pas garantir cette sécurité souhaitée par tous. La même chose vaut aussi pour le logement abordable. Le logement abordable signifie que chaque commune et l'État se sentent responsables de leurs citoyens. Si une catégorie de gens n'arrive pas à se loger dignement, c'est une responsabilité partagée, qui n'a rien à voir avec l'autonomie communale.

Paperjam: Est-ce que les communes auront le droit d'élargir leur PAG? Selon les auteurs de la consultation internationale Luxembourg in Transition, il serait possible de loger 400.000 personnes de plus jusqu'en 2050 sans élargissement du périmètre.

Henri Kox: Il y a toujours la discussion entre agrandissement du périmètre et potentiel énorme dans nos PAG. La Note 29 du Liser, avec Raum+, donne de la visibilité aux communes pour savoir où se trouvent ces terrains à l'intérieur de leur périmètre de construction. Le potentiel de développement du logement au Luxembourg suffit ainsi pour les 30 à 40 prochaines années si on mobilise d'abord ces terrains inscrits au PAG, en mettant la priorité sur les terrains en friche, évidemment. C'est aux communes de mobiliser et de négocier. Un des objectifs du Pacte logement est l'obligation de construire des logements abordables. Le deuxième, c'est la mobilisation des logements vides et du potentiel foncier. Au ministère, nous travaillons sur une taxe de mobilisation des maisons vides, alors que le ministère de l'intérieur se penche de son côté sur une réforme de l'impôt foncier, dont nous discutons ensemble dans un groupe de travail mis en place avec le ministère de l'intérieur et le ministère des Finances. Le ministère de l'intérieur est en charge d'élaborer une loi dite "Baulandvertrag", permettant de développer les terrains qui se trouvent à l'intérieur du PAG.

Paperjam: Quelle sera, selon vous, l'acceptation sur le terrain du mécanisme de remembrement ministériel prévu dans le projet de loi dit "Baulandvertrag"?

Henri Kox: Le potentiel de terrains dans les PAG de nos communes est énorme, mais beaucoup de problématiques concernent leur mobilisation. Le remembrement ministériel est un des instruments les plus contraignants que nous pouvons mettre en place. Il permet de mobiliser ces terrains sans léser les personnes qui ne veulent pas participer à ce développement. Elles recevront, en échange de leur terrain qui se situe au centre d'un PAP, un autre terrain, qui, lui, se trouve au bord, et dont l'exclusion du PAP n'empêche pas son développement. En tant que membre d'une famille viticole de Moselle, je connais bien le remembrement viticole de la Moselle, qui n'aurait pas pu être finalisé sans cet instrument. Il ne s'agit pas d'une expropriation. C'est un échange de terrains d'après des critères bien définis, sans possibilité de blocage à l'unanimité. Le déblocage de ces projets viticoles se faisait notamment grâce à une double majorité. Avec les PAP actuels, une seule personne peut tout bloquer. Le Conseil d'État a émis 29 oppositions formelles au projet de loi en cours. Le ministère de l'intérieur est en train d'amender le projet de loi, et j'espère que la loi sera votée d'ici un an au plus tard.

Paperjam: C'est parce qu'on touche au sacro-saint droit de la propriété privée...

Henri Kox: Pour moi, ce n'est pas toucher à la propriété, puisqu'il n'y a pas d'expropriation. C'est un échange foncier. Peut-on bloquer quelque chose que la société a en main? Qui décide finalement quel terrain figure dans un PAG? C'est une décision politique à un moment donné qui a eu pour conséquence que, du jour au lendemain, un terrain connaissait une forte augmentation de sa plus-value.

Paperjam: Dans les conseils communaux, la mobilisation par le remembrement se pratique déjà. N'est-ce pas institutionnaliser quelque chose qui se faisait déjà de toute façon dans les communes?

Henri Kox: Ça se faisait déjà là où il y avait un consensus. Mais ils ne sont pas assez nombreux. Le libéralisme dans l'immobilier n'a pas réussi à intégrer toutes les classes de revenus de la société. Le marché du logement n'est pas libéral, en ce sens qu'il ne peut pas fonctionner sans la mise en place de critères équitables de la part d'une entité publique pour intégrer toutes les personnes des revenus plus modestes, c'est-à-dire des déciles 1, 2 et 3. L'État doit intervenir, comme c'est le cas à l'étranger. De plus, si l'État et les communes disposent de terrains, ils doivent les garder, et non pas les vendre. Prenons l'exemple de la commune de Wiltz, qui est en train d'élaborer un projet de grande envergure, que je soutiens, d'ailleurs. Mais je ne suis pas d'accord avec le fait que la commune procède à des ventes à des particuliers sans condition.

Paperjam: Vous ne pouvez pas intervenir?

Henri Kox: Ce n'est pas dans mes compétences. Le nom de "ministère du Logement" n'est pas très juste. Il devrait plutôt s'appeler "ministère du Logement abordable". Ce qui est dans mes cordes, c'est la fameuse loi du Pacte logement, ainsi que le Fonds spécial de soutien au développement du logement. Je peux encadrer le marché en instaurant plus de protection pour le particulier, comme la loi sur le bail à loyer pour faire en sorte que les excès ne se fassent pas au détriment de ceux qui sont au plus bas de notre société. S'y ajoutent ces logements, que nous subventionnons à 75%, qui restent en main publique. Je veux que les communes mettent en place une politique qui aille dans la même direction que celle du gouvernement, celle de garder tous les terrains publics en main publique. C'est ce que j'ai appris de Vienne, de Kaiserslautern, des Pays-Bas. Gardons nos terrains, gardons nos logements, restons dans l'"abordabilité" pour que les générations futures puissent encore profiter de ce que nous avons mis en place. Si nous vendons, une plus-value se mettra en place, non pas pour l'entité publique, mais pour le privé. Et je ne veux pas de cette privatisation qui se fait au détriment des générations futures.

Paperjam: C'est pour cela que vous avez également mis en place l'emphytéose?

Henri Kox: L'emphytéose existe depuis l'Empire romain. On n'a pas beaucoup de terrains. Comment limiter l'impact des prix sur le logement et revenir à un prix abordable pour ceux qui veulent acheter quelque chose? Grâce à l'emphytéose! La SNHBM et le Fonds du logement vendent des logements pour une famille à un prix compris entre 500.000 et 700.000 euros. Vous ne trouverez pas un tel projet dans le privé. Pourquoi? Parce qu'on neutralise le terrain par l'emphytéose. Ce n'est pas le droit à la propriété qui est important. Mais le droit de se loger. Et cette famille qui achète une maison avec emphytéose profite d'un terrain abordable, bien qu'il ne soit pas dans sa propriété. Mais elle a le droit de se loger. Si elle veut revendre le logement, elle doit le revendre à l'entité publique sans qu'il y ait une plus-value du marché privé. Elle recevra la valeur de sa mise initiale, dont le prix du logement augmenté de l'indice de la construction. Pour ces familles, c'est la meilleure solution pour s'engager.

Paperjam: En 2021, le ministère du Logement a investi à travers le Fonds spécial plus de 170 millions d'euros dans le logement abordable, ce qui représente une progression de 77% par rapport à l'année 2020. Quelle est votre ambition par rapport à ce fonds?

Henri Kox: Mon ambition est d'aller au-delà des 300 millions d'euros, et, pourquoi pas, comme le fait mon collègue François Bausch pour la mobilité, un demi-milliard par an pour le logement abordable. Si on prend autant d'argent pour accélérer cet investissement dans l'"abordabilité", il faut aussi définir des critères clairs pour qu'à la fin, ceux qui en profitent soient ceux qu'on a visés.

Paperjam: Les promoteurs privés critiquent également la lourdeur administrative.

Henri Kox: On nous reproche trop de bureaucratie, de trop vouloir contrôler. Non! L'accès à ces logements doit se faire via des critères d'éligibilité sociaux tissant la solidarité. Ceux qui sont éligibles à un logement abordable à la location font partie des cinq premiers déciles. Ceci pour avoir aussi une mixité dans les habitations. La plus grande lourdeur administrative, c'est la non-application d'un remembrement ministériel. Qui a ces terrains? Ces 3.500 ha disponibles pour être viabilisés, ce ne sont pas des biotopes. Qui les gère? Ce sont les propriétaires eux-mêmes qui ne sont pas d'accord entre eux. Dans la majorité des cas, la soidisant "lourdeur administrative" est le résultat de désaccords entre développeurs.

Paperjam: Vous êtes optimiste et vous vous dites très confiant dans le fait que votre politique aboutira à plus de logements abordables. Votre but est d'arriver petit à petit à un socle de 18 à 20% de logements abordables en main publique. Quelle est votre date butoir?

Henri Kox: Je suis confiant et optimiste en ce qui concerne notre politique qui garantit un logement décent pour tous les habitants du Luxembourg. Et ce, le plus vite possible. L'année passée, nous avons augmenté le nombre de logements abordables de 7%. Ce n'est pas encore assez, mais nous sommes bien lancés. Nous avons voté cinq projets de grande envergure: Wunne mat der Wooltz, à Wiltz; Neischmelz, à Dudelange; Wéltgebond, à Marner; An der Schmëtt, à Biwer, et Elmen, à Kehlen. Au total, ils représentent 3.800 logements avec plus de 60% de location. Et si on y ajoute tous les autres projets mis en place par les communes, nous sommes en train de faire beaucoup de choses, et de bonnes choses. Et je pense même que nous pouvons viser plus haut, si nous ne changeons plus de politique! "Dat wat mir bauen, muss bleiwen!" (Ce que nous construisons doit rester, ndlr) C'est ma vision du logement, que je continuerai à mettre en place si je suis à nouveau nommé ministre du Logement. Toutes les lois doivent être axées sur le logement abordable!